2016年临时收储政策改革进一步完善农产品价格

 2011年以来，包括粮食在内的国际农产品价格大幅下跌，而中国的粮食最低收购价和临时收储价却逐年提高，国内市场不断被挤占，库存创历史新高，产量、进口量、库存量“三量齐增”问题日益突出。随着财政收入增幅趋缓，农业补贴日益逼近我国加入世界贸易组织承诺的“黄箱”补贴上限，农业支持保护政策也需要调整和完善。2014年我国政府率先对东北和内蒙古大豆、新疆棉花开展目标价格补贴试点，被认为是完善农产品价格形成机制的首次探索。玉米作为我国第一大粮食作物，2016年临时收储政策改革备受关注，被解读为中国农业供给侧改革的突破口，下一个改革的品种很可能就是稻谷、小麦。

从改革具备的条件来看。一是国内粮食生产“十二连增”，全球粮食供求关系相对宽松;二是“藏粮于地、藏粮于技”战略的实施，进一步巩固和提高了粮食产能;三是2015年玉米临时收储价首次调低，各类市场主体已对改革形成预期;四是大豆、棉花目标价格补贴试点积累了宝贵的操作经验。

从改革的总体原则来看。一是坚持市场化改革的方向。通过建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在粮食资源配置中起决定性作用。调整改进“黄箱”支持政策，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围;二是坚持谷物基本自给、口粮绝对安全的底线。通过技术进步和政策支持，保持粮食综合生产能力持续稳定。补贴资金向新型农业经营主体倾斜，不让主产区种粮农民吃亏;三是按照分品种施策、渐进式推进原则。依据各类主要农产品在国计民生中的重要程度，逐步改革完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度。

从改革的思路来看。需要深入研究和推进顶层设计，不能仅限于采取解决单一粮食品种目前高库存的专项措施，而要从根本上消除粮食价格支持政策对市场的扭曲影响。总体思路为：首先将粮食价格补贴的目标定位于“解决农民卖粮难”，然后在总结大豆、玉米市场化改革经验的基础上完善稻谷、小麦最低收购价政策，同步分品种、分地域对种粮农民实施直接补贴和尽快研究制定相关的配套措施。

一是明确粮食价格补贴目标。调整长期以来对粮食价格补贴保供给和促增收政策目标兼而有之、同等重要的做法，确定政策目标的优先序，集中力量解决突出问题，最大限度地发挥粮食价格补贴效果。当前，粮食价格补贴不应再承担保收益功能，应将其定位为“解决农民卖粮难”，这样通过逐步消除对市场的干预和扭曲，最终建立粮食价格由市场供求形成的机制。

二是尽快改革完善最低收购价政策。在全球范围内减少直至取消市场价格支持政策，推行市场化改革是农业支持政策发展的方向。我国大豆和玉米分别于2014年和2016年退出临时收储政策，稻谷、小麦最低收购价政策也应尽快完善。

三是对种粮农民进行直接补贴。我国现阶段尚不具备全面大规模补贴粮食的能力，从国际经验看，也没有哪个发达国家能够完全承担巨额粮食补贴资金需求。因此对种粮农民直接补贴的原则是：一是补贴重点是口粮;二是补贴必须有明确的地域指向，即条件好、生产规模大、比较优势明显的主产区;三是补贴对象是实际种植者，通过补贴保障农民的种粮收益;四是补贴有利于提高单产和品质的环节，提高补贴精准性、指向性。

四是研究制定相关配套措施。进一步改革完善粮食最低收购价和临时收储政策，实行市场化收购，短期内必然使农民的种粮收益减少，因此需要配套实施既不扭曲市场又能从长期看有利于保证农民种粮收益的措施。包括：提高粮食综合生产能力的措施，如高标准农田建设，东北黑土地保护等;加强粮食市场风险管理的措施，如适合新型农业经营主体的期货、保险等产品;建立主要粮食品种托底收购制度;有效控制进口和严厉打击走私措施，如贸易救济、反倾销、边境管控等。