”农民最重要的两项财产权利“抵押的风险防控要优先解决

日前，人民银行会同相关部门联合印发有关农村承包土地的经营权和农民住房财产权“两权”抵押贷款的文件。有人解读说，农民的住房和土地从此全面进入可抵押时代，甚至有机构根据全国耕地、宅基地总面积，测算出此举可激活农村100万亿元的土地价值。

 “两权”抵押试点，兼具土地制度改革和金融制度创新的特点，是一项重大创新。长期以来，按照物权法、担保法的相关规定，耕地、宅基地等农村集体所有的土地使用权不得抵押。而农业发展需要中长期资金供给，由于缺乏有效抵押物，面临担保难、融资难的问题。“两权”抵押试点有效盘活了农村资源、资产，增加了农业规模化经营的中长期资金供给。

 从改革全局看，农村土地改革事关9亿人的福祉，改革收益固然要看，但防范风险是首位的。“两权”是农民最重要的两项财产权利，事关农民衣食所依和家人所居，抵押贷款又涉及金融机构风险控制，风险防范势在必然。在此前国务院关于“两权”抵押试点的文件中，出现最多的字眼就是“法律”与“风险”，这决定了试点必须于法有据，讲究条件，不可一哄而上。

 应当看到，现实条件下，“两权抵押”的实施面临很多难题和不确定性。若发生违约，土地资产如何处置?农民是否会因经营不善陷入失地困境?此前，各地“两权”抵押贷款业务标准不一、做法不同，缺乏完善的制度保障。在部分地区，农民将承包土地经营权流转给工商企业后，企业在农民不知情的情况下，将大片土地经营权作为贷款抵押物，出现风险，金融机构处置为难，农民合法利益难以保障，也容易影响社会稳定。

 因此，要优先解决“两权”抵押的风险防控。比如，对农民来说，“两权”抵押要切实尊重农民意愿，抵押贷款需由农户等农业经营主体自愿申请，确保农民成为真正的知情者和受益者;流转土地的经营权抵押需经承包农户同意，抵押仅限于流转期内的收益，既不是全部的农村承包土地、也不是永久的土地收益;农民用于抵押的住房财产权，必须建立在合法取得的宅基地上面，必须有另外的固定住所，等等。

 要同步解决金融机构放贷的风险防控。对银行来说，“两权”资产变现难是最大顾虑。对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。这就要考虑到农村宅基地使用权原则上只能本村流转的法规。在承包地方面，涉及耕地红线、农地用途管制等重大问题，“逆城市化”“下乡买地”此路仍然不通。各地要结合实际，采取利息补贴、设立风险补偿基金等方式，建立风险缓释及补偿机制。

“两权”抵押贷款试点，城乡都关注，各地改革愿望高。但农村土地制度改革复杂的法律问题和潜在风险压力，决定了试点选择的严格条件。“两权”抵押在制度设计时就有所控制，要求试点封闭运行、范围有限、区域固定。经全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。目前，仅分别限在农村改革试验区和现代农业示范区232个试点县和宅基地制度改革试点地区59个试点县进行，并要求抵押做到控制面积和控制期限。

 “两权”抵押背后的多重权利关系与深层利益关系，就像硬币的正反两面一样相伴共生，是试点要进一步破解的难题。要在保障农户基本居住权、承包权、优先受让权和土地持续生产能力的前提下，依托各地实际，既要稳妥，也要大胆创新，探索出农民住房财产权有效处置和农村承包土地经营权有效流转的不同经验，平衡好农民合法权益与金融机构正当利益的关系。