农村千亩土地权属争议还应对症下药

1 守着千亩土地无法耕种

村民为何说守着千亩土地无法耕种?为探寻事件真相，记者日前来到四更镇四而村。四而村是东方市革命老区村庄之一，位于东方市北部。记者看到，纠纷地块上有部分树林，有部分土地撂荒，还有一部分地块是刚耕种过。四更镇四而村村委会有关负责人表示，现在全村总共838人，水田面积共68.8亩，耕地面积380亩。人均水田面积0.01亩，耕地面积人均0.45亩。

农民大多靠土地生存，缺少土地的四而村村民日子过得紧紧巴巴，村民王先生说，村里的青壮年只能外出打工，这两年工作越来越不好找，村民只好返乡回家务农，但是现在村里的土地非常少，平均每人不到半亩地。村民吉先生告诉记者，自家7口人，只有0.3亩多地，种地所得无法糊口，两个儿子和儿媳也外出打工，家里的地就留给老两口来种，这种情况在四而村很普遍。

其实四而村村口两侧，就有1000多亩土地，但村民们却不能在上面耕种。四而村村民吴先生说，当年农场解散之后，四更镇政府就应该把土地还给村民复垦还耕。

为了主张权利，四而村村民查阅了海南省国土资源厅2007年编绘的《海南省农村土地地籍图集》，在东方市四更镇这一页上，四而村与镇政府存在争议的这块地，权属名称为“四而村农民集体”。与此同时，村委会还向记者提供了《四更公社地图》(1978年编绘)、《四更镇林场宗地图》、《东方市土地利用现状图局部》等材料。

2 “谁开荒”成为土地争议的关键

四而村村委会认为，这块地在被划为林场用地以前，是由四而村村民开荒出来的，不是镇政府所说的由镇政府组织开荒，应该属于村集体所有，理当尽快退还给四而村的4个村民小组复耕。

带着村民的疑问，记者向四更镇政府了解了具体情况。东方市四更镇党委书记王磊向媒体表示，当时那块地是荒坡，本来没有人种植，因此把它规划为了林地。承包合同上约定，出租用途是从事造林，同时允许套种林下经济作物。但在2015年7月承包人准备种树时，却遭到了四而村村民的阻拦。

在调查中,四更镇镇政府负责人介绍说，上世纪60年代初期，四更镇的沙荒丘面积占总面积的2/3，沙漠化现象十分严重。为了防风固沙和合理利用土地资源，当时的四更公社决定成立造林小分队驻扎该地育苗造林，通过开办四更镇林场，发动社会各界力量参加植树造林。当时将荒漠化最严重的1800多亩土地作为四更镇林场的造林用地，并配有专门的护林队伍进行管理。

据调查，1964年，四更镇林场归四更人民公社管理;20世纪80年代中期，镇农工商贸易公司成立;20世纪90年代初期，四更镇政府把四更林场交给镇农工商贸易公司经营管理。两三年后因其经营不善被取消经营管理资格。1994年公司解散后，这块地被镇政府出租给个人黄忠祥，承包期限为50年，黄忠祥去世后，由他的儿子黄弟继续承包。2011年，四更镇政府和黄弟签订了变更合同约定。

几十年来，林场周围村庄的部分村民认为林场范围内有自己的开荒地，私自侵占使用了500多亩，目前仅剩下1232.1亩。该负责人说，四更镇林场从1964年至今，一直是由四更镇人民政府管理。

曾经的不毛之地，现在的价值可谓是日益凸显。土地的归属权，直接影响到利益关系，这也正是土地权属纠纷的源头。

3 纠纷土地使用权归镇政府

作为地方政府，如何调处此类土地纠纷问题?

既要“实打实”地解决农村土地领域突出问题，又要着眼从源头上解决由土地问题引发的农村矛盾纠纷。近年来,东方市委、市政府认识到，只有通过重新土地确权，解决土地权属不清的纠纷，才能真正实现农民的利益保障，促进农村社会和谐稳定。

其实早在2012年，东方市就开展了农村土地承包经营权确权登记试点工作，包括两类土地确权，即“二轮地”和集体地。2013年，东方市又相继开展了农村集体土地分割确权登记发证工作，明确用3年时间完成此专项工作。截至2016年1月11日，该项工作已完成外业测量面积159.59万亩，内业目前已提交了146个村庄共38778宗宗地的电子数据，并完成电子数据建库登记面积121.1180万亩，约占总任务的87%。

但让村民疑惑的是，东方市既然开展了土地权属调查，那四更镇政府和四而村村委会的土地纠纷为何未纳入调查范畴?

东方市国土资源局有关负责人表示，此争议地一直以来都是属于林地范畴，并未接到有关争议的投诉，所以东方市开展几次土地权属调查，并未将其纳入调查范围里面。直到去年接到群众申述后，东方市国土、测绘部门便及时组织四更镇政府和四而村村委会相关负责人到争议地现场指界，明确了争议面积为1628.08亩。

在权属调查中，东方市认为，四而村村委会所提供的《四更公社地图》(1978年编绘)只是1987年的行政区域图，不能作为证明是四而村村委会土地权属的依据;《四更镇林场宗地图》未盖有测绘部门的印章，无法确认该宗地图的合法性;《海南省农村土地地籍图集》海南G032005号图(2007年编绘)只是作为海南省农村土地地籍调查情况参考图，也不能作为证明是四而村村委会土地权属的依据;《东方市土地利用现状图局部》也只能表明该争议地的土地利用情况现状图，并不能作为证明是四而村村委会土地权属的依据。

与此同时，四更镇政府提供材料包括镇政府与黄宗祥签订的《四更镇林场承包合同书》、《间伐木麻黄树合同书》、《补偿协议书》及与其子黄弟签订的《关于对〈四更镇林场承包合同书〉和〈间伐木麻黄树合同书〉、〈补充协议书〉变更的合同》等，材料翔实充分。

东方市政府表示，四更镇林场自1964年选址造林到开办四更镇林场至今，在第一轮、第二轮家庭土地承包期间，村民也没有提出任何异议。2012年底，四而村群众才对四更镇林场土地提出争议，四而村提供不出具有法律效力的证据材料。

对此，2015年12月31日，东方市政府下发《关于四更镇林场土地权属处理的决定》明确，依照《海南省土地权属确定与争议处理条例 》的有关规定，经查明争议土地的历史使用情况和使用现状，东方市作出如下处理决定：该争议地所有权归国家所有，使用权归四更镇人民政府。如不服本决定，可以自接到本决定书之日起60日内，向海南省人民政府提起行政复议。

4 解决“疑难杂症”还应对症下药

业内人士认为，随着城市化进程的加快，城市周边农村土地被国家征收，在市场经济下，征地补偿款也在逐步提升，集体土地所有者依法维权意识也逐渐增强，在利益的驱动下，纷纷要求用地单位对历史上无偿占用的土地予以退还，从而引发土地权属纠纷。这类纠纷主要是人民公社时期平调集体土地组建的各种农场、林场、牧场等，近年来，这些单位有些被撤销，有些将土地租给别人，农民认为当年没有履行征地手续，要求退还土地，引发土地权属纠纷。

东方市四更镇林场土地权属纠纷案，就是十分典型的镇村间的土地权属之争。这种因土地问题而发生纠纷的事件在近些年来时有发生。在这一桩桩土地权属纠纷背后，值得人们深思的却是应该如何从根源上化解?

其实早在2001年，海南省委、省政府就决定开展农村土地确权工作，并将其作为党和政府为民办实事的项目来抓。据了解，海南土地确权工作涉及2597个村委会、20805个村民小组和205个国营农林牧渔盐场，土地总面积5303.1万亩，其中农村土地4999.3万亩，全省土地确权任务面积为4886.6万亩。2002年起，海南省先后开展了农村土地确权、土地权属纠纷调处、土地纠纷历史遗留问题处理、农村宅基地和集体建设用地确权登记发证工作。到2005年1月15日，已全面完成农村土地所有权和农林场土地使用权的确权工作，共完成农村土地确权登记发证92810宗、面积4834.2万亩，占农村土地总面积4999.3万亩的96.7%;建立了农村土地权属管理档案81374宗，填写土地界线核定书464244份、地籍调查表92810份，并建立了农村土地确权登记发证数字化信息系统。

截至2012年12月底，全省共完成村庄地籍调查面积181.5万亩、确权178.6万亩，已确权面积占农村居民点(含集体建设用地)总面积约12.06亿平方米(181万亩)的98.7%;已完成审核缮证91.2万户，为89.7万户农村居民颁发了宅基地的《集体土地使用证》，发证率占全省应发证总农户数的97.7%(已除去违法用地、涉嫌建城镇规划、尚未建房宅基地、征收了土地的村庄、茅草房改造、拒不登记等客观原因的比率)。

从2012年12月开始，海南省开始推进全省农村集体土地所有权共有宗地分割确权登记发证工作，将农村集体土地共有宗地分割确权登记到实际权利人名下，即村民小组一级，以进一步深化成果，建立产权明晰、用途管制、节约集约、严格规范的农村集体土地使用制度，促进城乡经济社会发展。2015年6月，海南省委办公厅、省政府办公厅联合下发《全面推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，提出到2015年底，各市县(含洋浦不含三沙市)至少完成土地测量和核查公示工作;到2016年底，全省将基本完成农村土地确权登记工作，农村耕地95%以上发包到户，农村土地承包经营权证书到户率达95%以上。

同时，海南省国土资源厅还下发《关于加快推进农村土地共有宗地分割确权登记发证工作的通知》提出，把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织，把土地权利证书发放到权利人手中，严禁以统一保管等名义扣留、延缓发放土地权利证书。

东方市国土资源局相关负责人表示，开展农村集体土地共有宗地分割确权登记发证工作，有利于进一步明晰集体土地财产权，实现用益物权;有利于解决农村土地权属纠纷，促进农村社会稳定;有利于推动农业生产的发展和农村土地产权制度改革的深入。

在开展土地权属争议调处工作中，海南省还注重将经实践检验正确可行的有关规定上升为法规，颁布了海南省第一部处理土地权属争议问题的地方法规——《海南省土地权属确定与争议处理条例》，为海南省进一步依法确定土地权属、处理土地权属争议、维护土地权利人的合法权利提供了依据。

有关专家认为，土地权属争议历史问题多，争议时间长，难点集中，焦点突出，土地权属争议多数属于历史遗留、久拖未决的“疑难杂症”。因此,要在土地源头解决土地权属矛盾，通过农村土地确权，明晰产权关系，保护农民的土地权益，维护农村社会稳定。